nanosurface 2007-11-29 04:15
欧盟研究与技术发展政策过程研究
欧洲的科技合作，始于20世纪50年代的欧洲原子能联营，但是欧共体层面上研究与技术发展政策的出现是在20世纪80年代。欧盟/欧洲共同体研究与技术发展政策的主要内容是研究与技术发展框架计划（Framework Programme for Research and Technological Development以下简称框架计划），到目前为止，欧盟已制定了7个这样的计划，它们集中体现了各成员国建立科技共同体、走向科技一体化的决心和行动。除此之外，还包括欧洲信息技术研究战略计划（European Strategic Programme for Research in Information Technology 简称为ESPRIT）之类的专项计划。研究与技术发展政策的实施，强化了欧盟内部的协调，密切了成员国之间的合作，对欧洲一体化及其在国际上的地位产生了重要影响。
1．决策阶段
研究与技术发展框架计划的概念可以追溯到80年代初。欧共体委员会负责工业、科研和能源的委员爱提尼·达维南和欧共体委员会第十二总司的负责人保罗·法赛拉都想把联合研究中心的工作和欧共体正准备实施的新的研究和开发项目联合起来，结果出现了第一个框架计划，时间跨度是1984—1987年，预算为 37.5亿埃居，这与已经得到批准的联合研究中心以及ESPRIT计划的预算大致相当。框架计划的设立和随后在资金方面的不断增长得到了欧洲许多大型跨国集团的支持，它们认为，欧共体应该出资对协作研发项目进行资助。但是在政治层面上，有些成员国，尤其是西德和英国，强烈反对欧共体对研究和开发活动进行任何形式的“管理”。
成员国对第一个框架计划的不满态度有助于解释达维南的继任者——欧共体新的科学、研究与信息技术委员卡尔·亨氏·纳杰斯在1985年准备第二个框架计划的提案时所遭遇的困难。关于第二个框架计划预算和总体框架的争论十分激烈，持续了一年多的时间。1985年6月，欧共体委员会发布了题为“朝着欧洲技术共同体奋斗”的通讯，在这份文件中，委员会提出，“共同体必须迅速采取措施改变欧洲目前面临的这种局面：市场份额降低，就业机会减少，技术对外依存程度增加，人才流失严重。委员会深信，欧洲应对这种技术困境的措施就是建立一个欧洲技术共同体”。但是，这份通讯遭到了各成员国的反对，甚至包括刚刚提议进行欧洲科技合作的法国。1986年，纳杰斯为第二个框架计划提出了100亿埃居的预算。作为欧共体总预算的纯贡献国，英国和西德对于欧共体委员会提出的预算金额表达出强烈的不满，联合起来强烈反对如此大规模的增加研发经费。最终，玛格瑞特·撒切尔（Margaret Thatcher）政府在1987年的英国大选中获得胜利以后，理事会批准了第二个框架计划54亿埃居的预算。但是，这个预算金额并没能让各方满意，德国和英国政府一直认为，预算数目太大，而那些在技术密集型工业中缺少大型的、综合的“国家冠军”的小成员国认为，欧共体的项目有利于那些大国的大型跨国公司。
在第三个框架计划的谈判过程中，各个机构之间就专项计划的内容讨价还价，争论非常激烈，导致项目的实际启动拖延13个月到2年不等。为了解决争端， 1991年，召开了一系列的机构间会议，其中包括一次由理事会、欧共体委员会和欧洲议会的主席共同参加的专门研究技术和开发活动的特别会议。这次特别会议致力于寻求一种妥协方案，这反映出欧盟的机构为克服欧盟制度的弊端所做出的努力。随后，欧共体委员会在欧洲议会的支持下做出了令人吃惊的举动，撤销了几份关于实施专项计划的建议，主要原因在于欧共体委员会认为成员国通过管理委员会对这几份建议做出了太大的改动，令它无法接受。最后，为了能保证第三个框架计划项目的正常启动，欧共体委员会做出了让步，但是在这场博弈中欧共体委员会清晰地传达出这样一种信息：它希望能在研究与技术发展政策中获得更大的权力。然而，欧共体委员会的这一愿望在1991年12月召开的马斯特里赫特峰会上落空了。由于英国的反对，理事会主席国——荷兰提出的有关欧共体的科研活动应采取特定多数表决通过的提案没有得到欧洲理事会的批准，但是，欧洲理事会同意有关欧共体科研活动的决定应由理事会和欧洲议会采用共同决策程序做出。
20世纪90年代后期，欧盟委员会面临着需要对研究与技术发展政策做出一个重大的变革：把重点从技术的生产者转向技术的使用者，从技术的生产转向创新成果的推广应用。推进技术进步的关键因素已经变成了技能和基础设施。很明显，那些在市场上占有垄断单位的技术生产商们不再仅仅需要研发资助或者只在欧洲范围内进行的合作机会。他们需要在先进技术领域与那些欧洲以外的公司建立合作关系，并要占领欧洲以外的市场。
在这种情况下，欧盟委员会提出的关于第四个框架计划的提案着重强调要发展关键技术。在将来，欧盟的资金将重点投向能为多个生产领域带来创新成果的项目。委员会认为，欧盟的研发经费应该资助更多下游的、容易市场化（near market）的项目。理论上，从框架计划出现以来，为了避免触犯欧盟有关竞争的规定，它的资助范围一直被限制在上游的、竞争前项目。企业界一直抱怨这种限制妨碍了欧盟资助那些能快速提高欧盟企业竞争力的项目，因此，他们不断呼吁放宽欧盟的竞争条款在研发项目方面适用性的限制，这得到了欧盟科研委员安东尼奥·卢贝蒂的支持。对欧盟来说，走出这种困境的出路在于资助更多的“目标项目”或者那些能在市场上得到广泛应用的关键技术项目。
关于第四个框架计划预算的谈判是欧盟决策中一个独特的、有历史意义的事件，不仅是因为《马斯特里赫特条约》关于研究活动预算的有关规定第一次得到应用，还因为第四个框架计划的预算和总框架需要第一次用到共同决策程序才能获得通过。欧盟委员会提出了131亿埃居的预算金额，较之第三个框架计划66亿埃居的预算有了大幅度的增长，遭到了德国、法国和英国的反对。虽然欧盟委员会做出了妥协，提出了120亿欧元再加上10亿欧元的提案，但是，在1993年12月布鲁塞尔欧洲峰会之前召开的一系列科研部长理事会会议上，三大国一直拒绝做出让步。这说明，在各国预算普遍紧张的情况下，框架计划的预算金额已经变得相当大，因此，需要来自最高政治层面的决定。在这种情况下，欧盟轮值主席国比利时决定把关于第四个框架计划的提案列入布鲁塞尔峰会的议程中。很明显，比利时人希望在此次峰会上，由于成员国领导人关注更重要的议题，因此不会拒绝委员会提出的妥协提案。事实上，在布鲁塞尔峰会上，各国首脑没有经过讨论，就批准了委员会提出的预算方案。20世纪90年代初，欧盟面临经济衰退、科技发展缓慢、竞争力下降和失业不断恶化四个方面的严峻形势，在这种情况下，欧洲理事会需要向外界表明，它正在采取切实的措施来应对欧洲的高失业率和正在下降的竞争力，这成为了促使各成员国就框架计划的预算达成一致意见的动力。理事会在获悉欧洲理事会的这个决定以后，在和欧洲议会的谈判过程中内部非常团结，分歧很少。但是，欧洲议会执意要为欧盟的研发活动争取更多的经费，最终，理事会同意了 123亿欧元这个数目再加上7亿欧元的“储备金”。很多欧洲议会的议员认为，关于第四个框架计划预算的谈判可以用来检验《马斯特里赫特条约》是否真正增加了议会的权力。但是，欧洲议会无法说服某些成员国脱离理事会顽固的、一致同意的共同立场，这严重削弱了它的谈判能力。
1996年7月，欧盟委员会发布了它的第一份关于第五个框架计划的工作文件——“创造明天——服务于公众的欧洲研究”。这份文件正式启动了关于第五个框架计划规模和内容的讨论。随后，每个成员国和多家科研机构都就这份文件发表了意见。经过了一年的征求意见过程，欧盟委员会提出了一份关于简化的第五个框架计划的提案。在这份提案中，欧盟委员会提出了为数不多的“主题项目”，由包含协作研发活动的第一项活动来推动实施。此外，还有3个“横向行动”，即：加强国际合作，推动中小企业的创新和参与以及提高人力资源的潜力。第五个框架计划的谈判也花费了较长时间。欧盟研究理事会在经过了长达12小时的、马拉松式的谈判后，在它的共同立场中通过了140亿欧元的预算。因为各国的科研部长都想把符合本国利益的项目加到框架计划中，因此，最终通过的框架计划的项目数量要比委员会提议的多。欧洲议会提出了167亿欧元的预算，但是，后来经过共同决策程序，最终勉强接受了149.6亿欧元这个数目。
2000年1月，在新上任的欧盟委员会科研委员菲利普·布斯甘的推动下，欧盟委员会发布了题为“建立欧洲研究区”的通讯。这份报告指出，欧盟目前在科研方面的状况令人担忧。欧洲各国在研究与开发方面的平均投入只占GDP的1.8%（这个比例在每个成员国中都是不同的），而美国的这一比例是2.8%，日本是 2.9%，并且，这种差距在不断扩大。如果欧洲不迅速采取措施改变目前的状况，欧洲在日益全球化的经济中的经济增长和竞争力将会下降，欧洲与世界上其他科技强国之间的差距会越来越大。
2000年3月23—24日，欧洲理事会在里斯本召开会议，批准了欧盟委员会提出的“建立欧洲研究区”的提案，把建立“欧洲研究区”作为创建欧洲知识社会过程中的重要环节，并确立了未来10年欧洲研究与技术发展政策的总体战略目标，即在2010年前要将欧盟建设成为以知识经济为基础、在世界上最具竞争力和最有活力的经济实体，能够实现可持续的经济增长，创造更多、更好的工作和更大的社会聚合，这个计划通常被称作“里斯本战略”。
2001年2月，欧盟委员会向欧洲议会和理事会提交了第六个框架计划的建议书。这份建议书指出，框架计划要致力于提高欧洲的、欧盟成员国和非成员国（尤其是那些候选国）的大学和企业中科学和技术的卓越性，也应该在欧洲的创新进程以及实现欧洲研究活动的一体化方面发挥作用。欧盟的研究活动和成员国的科研活动之间的关系正在发生变化。第六个框架计划的执行需要在欧盟、成员国及其它欧洲科学协作机构之间建立一种真正的伙伴关系，而这种关系在协作过程中也会得到加强。
2．执行阶段
欧盟的前四个框架计划的执行手段大体一致，主要有三个：第一个是成本共担研究。这种研究不是由欧盟委员会的雇员实施，而是由数以万计的在大学、研究机构、公共和私人公司的研究人员进行实施。欧盟的作用是确定各项研究工作所遵循的原则、目标和项目条件，协调各项活动，提供部分经费。这些经费通常占研究总费用的50%左右。第二个手段是协作行动。欧盟对这类研究工作不提供资金支持，只是负责协调成员国的科研项目，避免重复研究。第三个手段是联合研究中心。它是欧盟实施研究与技术发展政策的一个重要手段。它主要提供科学建议和技术知识来支持欧盟的政策。联合研究中心由分部在不同成员国的7个独立的研究机构组成，有大约2000名雇员，每年的资金预算大约为3亿欧元，来自欧盟委员会的研究预算和竞争收入。中心的活动小到儿童玩具的安全标准评价，大到水资源循环利用的新技术以及监测土地利用和森林砍伐的卫星体系的应用。中心的指导方针是创造“欧洲附加值”，而不是直接和成员国国内的科研活动竞争。
《马斯特里赫特条约》的第一百三十条K、L和N款提出了框架计划之外的欧盟研究政策的一些执行手段，尤其是那些只有特定的成员国感兴趣的科研活动。例如，第一百三十条K规定，“在执行多年框架计划的过程中，可根据仅有某些成员国参加的情况作出补充计划。上述成员国应在共同体可能投入的条件下给予补充计划以财政上的支持。”第一百三十条N规定，“共同体可成立联合企业或其他必要的组织，以便有效地执行共同体研究、技术开发和示范计划”。这些条款可以使欧盟参与由某些成员国联合资助的项目，以及为执行相关项目而建立的一些组织。但是，欧盟研究政策的这些执行手段是建立在成员国意愿的基础上，如果成员国不愿从事这种类型的活动，《马斯特里赫特条约》关于这些活动的规定就成了空谈。
第六个框架计划引人了两个新的执行手段：卓越网络和集成项目，这些新手段是用来执行第六个框架计划的优先主题领域中的研究项目的，它们可以吸引一大批优秀的专家以获得具有欧洲维度的宏伟目标，并且会对欧洲研究产生结构性的、全面的影响。卓越网络主要解决欧洲研究的碎片化问题，并通过聚集资源和专家以加强特定研究题目的卓越性。集成项目主要通过调动必要的研发资源和能力来提高共同体的竞争力或解决主要的社会问题。那些以目标驱动研究为主的大型和中型项目将得到资助，也就是说，这些项目在科技知识的转移过程中具有明确的目标。
除了集成项目和卓越网络，第六个框架计划的新执行手段还包括国家项目网络。这一手段是根据《阿姆斯特丹条约》第169条（即《马斯特里赫特条约》第130 条L款）设立的。为了构建欧洲研究区，欧盟成员国被要求逐步开放各自的国内研究项目让其它的欧洲国家参与。这个手段旨在把从事同一专题研究的几个国家的项目集中起来，进行欧洲层面上的研究，从而更好地整合各国研究资源，减少国家科研项目的碎片化。与主要集成个体研究者能力的集成手段和卓越网络不同，国家项目网络手段代表着若干个国家层面上研究项目的聚合，因此，在规模上比集成项目和卓越网络的项目更大。
3．结束语
欧盟的科技合作符合欧盟及其成员国的整体利益，已取得了丰硕的成果，并产生了积极的影响。但是，通过对研究与技术发展政策过程的分析可以看出，在政策的决策及执行过程中都存在着欧盟整体利益与成员国利益的博弈，成员国之间在项目与资金分配上也存在着这样或那样的矛盾，此外，欧盟委员会等欧盟机构自身在管理方面也有一定的缺陷。因此，欧盟要想在此领域取得更大的成就，提高国际竞争力，就必须努力解决存在的问题，继续完善其研究与技术发展政策。
改革开放20多年来，科学技术对推动我国的经济发展和社会进步发挥了积极作用，但是，我国与世界其他科技强国相比仍存在较大差距。因此，研究欧盟研究与技术发展政策的制定及执行，对于我国制定科技发展规划及推进我国的科技管理体制改革具有重要的借鉴意义，我国在科技创新体制和研发活动领域还需要做很多强化与完善工作。首先，应科学地制定一定时期的科技发展规划，杜绝科研活动中的盲目性；其次，应加大投入，逐步提高研发支出占国内生产总值的比重；最后，在充分发挥政府引导作用的同时，应鼓励各类企业积极参与到研发活动中来，着力构建产学研结合创新体系。
来源:《全球科技经济瞭望》2007年第9期